A LEI DA LUA
Publicado em: Brasília, 10 de fevereiro de 2009

“O mais significativo na viagem à Lua não foi o homem
ter pisado o solo lunar, mas ter posto os olhos na Terra.”

Norman Cousins (1915-1990), escritor e político norte-americano

“Todos eles estão errados, a lua é dos namorados”, proclamava a marchinha de Armando Cavalcanti, Klécius Caldas e Brasinha, sucesso do carnaval de 1961. Era fevereiro, claro. E nem se iniciara ainda a corrida americano-soviética para ver quem chegaria primeiro ao único satélite natural da Terra. Só em 25 de maio daquele ano, o presidente John F. Kennedy anunciaria o projeto dos Estados Unidos de enviar um homem à Lua e trazê-lo de volta à Terra são e salvo.

Romantismos e inocência à parte, a letra antecipava uma questão depois legalmente resolvida no essencial, mas ainda agora polêmica: a quem pertencerá a Lua? Ou melhor, considerando o lado prático do tema da propriedade: a quem pertencerão as recursos naturais da Lua? Ou seja: quem terá o direito de explorá-los? E mais, diante das exigências atuais de sustentabilidade: Como eles poderão ser explorados, já que explorar a Lua como o foi a terra torna-se inaceitável?

O problema, hoje, não é lírico, nem lunático. É real. A NASA anunciou, em 29 de dezembro de 2008, que a sonda lunar Chandrayaan 1, lançada pela Índia em 22 de outubro de 2008 para traçar um atlas tridimensional da superfície da Lua, mapeando sua distribuição mineral e química, já identificou minerais derivados do ferro, entre eles o piroxeno. O equipamento detector, de alta resolução espacial e espectral, é o Moon Mineralogy Mapper (M3), produzido pela NASA. Sua presença na sonda indiana bem reflete o interesse norte-americano por tal pesquisa.

Além disso, a própria NASA já tem o plano de construção de uma base lunar em 2020. E o projeto do novo veículo de exploração lunar, o SPR (Small Pressurized Rover – Pequeno Jipe Pressurizado), grande avanço em relação aos veículos usados pelos astronautas das missões Apollo que pisaram na Lua entre 1969 e 1972. Sem falar no desenvolvimento tecnológico de um motor de novíssima geração já aprovado com êxito em seu terceiro teste, destinado a garantir, no mais alto grau de segurança, a ida e a volta de astronautas à Lua, como a NASA informou em 15 de janeiro.

Os preparativos da volta à Lua, portanto, avançam. Há riquezas à visa. Estima-se encontrar enorme quantidade de hélio 3. Esse gás, combinado com o deutério, isótopo de hidrogênio, gera energia em larga escala. “Bastariam 25 toneladas de hélio para fornecer eletricidade aos Estados Unidos durante um ano”, afirmou Lawrence Taylor, diretor do Instituto Americano de Geociências Planetárias, na conferência internacional sobre a exploração da Lua realizada em Udaipur, Índia, em 2004. Mas Taylor reconheceu as dificuldades existentes: para extrair hélio 3 do solo lunar, será preciso aquecer as rochas a 800 graus centígrados, e para produzir uma tonelada desse gás serão necessários 200 milhões de toneladas de solo lunar. E isso só será possível com a tecnologia de fusão, que ainda dá seus primeiros passos. A seu ver, essa tecnologia só se viabilizará em 30 anos.
Mas o que são 30 anos na história da C&T? Pouco ou quase nada. Daí que já se busca recensear as reservas de hélio da Lua, “para estarmos prontos e dispormos de informações precisas quando a tecnologia dos reatores funcionar”, disse D.J. Lawrence, do Laboratório de Los Álamos, Estados Unidos. Há, portanto, razões econômicas suficientes para retornar à Lua e construir bases permanentes, a fim de explorar seus recursos naturais.

Ressurge, então, a pergunta: como será regulamentada a exploração dos recursos lunares?
Hoje, vigoram dois acordos internacionais sobre a matéria, um geral e outro particular:
1) O geral é o Tratado sobre Princípios Reguladores das Atividades Espaciais dos Estados na Exploração e Uso do Espaço Cósmico, inclusive da Lua e demais Corpos Celestes, de 1967, conhecido como o “Tratado do Espaço”, o código maior das atividades espaciais, assinado por 27 países e ratificado por 98 (dados de 1º/2/08); e
2) O particular é o Acordo que Regula as Atividades dos Estados na Lua e em outros Corpos Celestes, de 1979, conhecido como o “Acordo da Lua”, assinado por quatro países e ratificado por 13 (dados de 1º/2/08).

Esses instrumentos internacionais demonstram, desde logo, que a Lua, como qualquer outro corpo celeste, e o próprio espaço exterior são temas de natureza internacional e, portanto, não podem ser ordenados originalmente por legislação nacional – se tal ocorresse, seria um caso típico de usurpação unilateral de área de uso comum ou domínio público. Não por acaso, já no preâmbulo, o Tratado do Espaço reconhece “o interesse que apresenta para toda a humanidade o programa da exploração e uso do espaço cósmico para fins pacíficos” e enfatiza o desejo dos Estados-Partes de “contribuir para o desenvolvimento de ampla cooperação internacional no que concerne aos aspectos científicos e jurídicos da exploração e uso do espaço cósmico para fins pacíficos”.

O Tratado do Espaço começa fixando os princípios do livre uso e da sua não-apropriação do espaço e dos corpos celestes pelos Estados. Segundo seu Art. 1º, “o espaço cósmico, inclusive a Lua e demais corpos celestes, poderá ser explorado e utilizado livremente por todos os Estados sem qualquer discriminação, em condições de igualdade e em conformidade com o direito internacional, devendo haver liberdade de acesso a todas as regiões dos corpos celestes”. E conforme seu Art. 2º, “o espaço cósmico, inclusive a Lua e demais corpos celestes, não poderá ser objeto de apropriação nacional por proclamação de soberania, por uso ou ocupação, nem por qualquer outro meio”.

Assim, a Lua pode ser livremente explorada – ou seja, estudada, pesquisada – e usada – no sentido prático –, mas não pode ser apropriada. Para quem entende que uma coisa somente pode ser usada se antes pertencer ao usuário, a situação pode parecer estranha: como uma coisa pode ser usada se não pode ser apropriada? Nesta visão, o direito de uso se confundiria com o direito de apropriação. Um só existiria, se o outro existisse também. Mas não é bem assim.

O direito de uso e o veto à apropriação territorial podem, sim, vigorar ao mesmo tempo e em relação a uma mesma coisa. Três exemplos:
1) O Tratado da Antártida, de 1959, reza, no Art. VI, que nada nele “deve prejudicar ou de forma alguma afetar os direitos, ou o exercício dos direitos, de qualquer Estado, ao abrigo do direito internacional aplicável ao alto-mar”, dentro da “zona situada a Sul de 60º de latitude Sul, incluindo todas as plataformas de gelo”;
2) A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982, permite (sob certas condições) a pesca em alto mar – ou seja, o uso do mar, o aproveitamento de seus recursos –, mas não se admite, de modo algum, o direito de apropriação do alto mar, que é uma zona de uso comum; 3) O próprio Tratado do Espaço, com base no princípio da liberdade de uso do espaço exterior, permite a utilização das órbitas da Terra, mas não sua apropriação, o que é confirmado pela Constituição e pela Convenção da União Internacional de Telecomunicações (UIT), em vigor desde 1994 (com as várias emendas aprovadas até 2004), bem como pelos regulamentos deste instituição.

O Acordo da Lua seguiu o mesmo caminho. Seu famoso Art. 11 é cristalino neste sentido. Os três primeiros parágrafos determinam:
1) “A Lua e seus recursos naturais são patrimônios comuns da humanidade”;
2) “A Lua não pode ser objeto de apropriação nacional por proclamação e soberania, por uso ou ocupação, nem por qualquer outro meio” (repete-se o Art. 1º do Tratado do Espaço); e
3) “A superfície ou o subsolo da Lua, bem como partes da superfície ou subsolo e os seus recursos naturais, não podem ser propriedades de qualquer Estado, organização internacional intergovernamental ou não-governamental, organização nacional ou entidade não-governamental, ou qualquer pessoa física; o estabelecimento na superfície ou no subsolo da Lua de pessoal, aparelhos espaciais, instalações, equipamentos, estações e construções, inclusive obras vinculadas indissoluvelmente à sua superfície ou subsolo, não cria o direito de propriedade sobre sua superfície ou subsolo e suas partes” (nada disso, porém, pode prejudicar o regime internacional referido logo a seguir, no § 5º).
O § 4º, por seu turno, concede aos Estados-Partes “o direito à exploração e ao uso da Lua, sem qualquer discriminação, em condições de igualdade e em conformidade com o Direito Internacional e as cláusulas deste Acordo”. Exploração, no caso, significa estudo, pesquisa, busca do conhecimento.
Tratando-se de exploração como aproveitamento, o termo empregado é “exploitation”, em inglês; “exploitation”, em francês; e “explotación”, em espanhol. A língua portuguesa tem a palavra “explotação” com idêntico significado, mas a prática tem preferido “exploração”, a mesma palavra usada como sinônimo de pesquisa.
Seja como for, no caso, o Acordo da Lua é claro: este tipo de exploração (aproveitamento) não poderá ser arbitrária, desordenada e irracional (como ocorreu na Terra).
Por isso, o § 5º do Art. 11 reza: “os Estados-Partes obrigam-se (…) a estabelecer um regime internacional, inclusive procedimentos adequados, para regulamentar a exploração dos recursos naturais da Lua, quando ficar evidente que esta exploração se tornará possível em breve”.
O § 6º, por sua vez, manda que os Estados-Partes, para ajudarem no estabelecimento do regime internacional, informem “o Secretário-Geral da Organização das Nações Unidas, o grande público e a comunidade científica internacional, da forma mais ampla e prática possível, sobre todos os recursos naturais que eles descubram na Lua”. Isso significa definir os recursos naturais da Lua como de interesse público internacional, o que implica trata-los com absoluta transparência e amplo sentido de cooperação, para que todos os países possam ser beneficiados por seu aproveitamento.
Com tal espírito, o § 7º indica estes “objetivos fundamentais do regime internacional”:
“a) aproveitamento ordenado e seguro dos recursos naturais da Lua;
b) regulamentação racional destes recursos;
c) ampliação das possibilidades de utilização destes recursos; e
d) justa distribuição entre todos os Estados-Partes dos benefícios auferidos destes recursos, com especial consideração para os interesses e necessidades dos países em desenvolvimento e também para os esforços daqueles Estados que, direta ou indiretamente, ajudaram na exploração da Lua.”
Assim, o regime internacional previsto no Acordo da Lua buscaria, em primeiro lugar, regulamentar a mineração e aproveitamento dos recursos naturais lunares
Resumindo o exposto, o § 8 afirma que “todas as atividades relacionadas com os recursos naturais da Lua devem ser realizadas de modo a corresponderem aos objetivos indicados no § 7º”, ora apresentados, bem como ao que reza o § 2º do Artigo 6º do Acordo.
O § 2º do Artigo 6º permite a coleta e retirada de amostras minerais lunares, para serem estudadas. Elas podem ser colocadas à disposição dos outros Estados-Partes e dos cientistas. Os Estados-Partes envolvidos com pesquisas científicas podem usar qualquer material da Lua para manter suas expedições, mas apenas na quantidade necessária para isso.
Eis o que diz o § 2º: “Ao efetuarem pesquisas científicas (…), os Estados-Partes têm o direito de recolher na Lua amostras de elementos minerais e outros e retirá-las de lá. Estas amostras ficam à disposição dos Estados-Partes que promoveram a sua coleta e podem ser utilizadas por eles para fins científicos. Os Estados-Partes devem levar em consideração a possibilidade de colocar parte de tais amostras à disposição de outros Estados-Partes interessados e da comunidade científica internacional para a realização de pesquisas científicas. Ao realizarem pesquisas científicas, os Estados-Partes podem, também, utilizar outros materiais da Lua para manter a capacidade vital de suas expedições, na quantidade necessária a esse fim”.
Já o § 3 do mesmo Art. 6º põe em relevo a necessidade de colaboração entre os cientistas: “Os Estados-Partes consideram desejável a realização, na medida mais ampla e prática possível, de intercâmbio de cientistas e outras pessoas entre as expedições à Lua ou às instalações lá erguidas”.

Qual é a importância do Acordo da Lua em 2009, ao completar 30 anos desde sua aprovação unânime pela Assembléia Geral das Nações Unidas (Resolução 34/68), em 5 de dezembro de 1979?
Assinada por quatro países – França, Guatemala, Índia e Romênia –, foi ratificado apenas por treze – Austrália, Áustria, Bélgica, Cazaquistão, Chile, Filipinas, Líbano, México, Marrocos, Países Baixos, Paquistão, Peru e Uruguai (dados de 19/12/2008). As principais potências espaciais sempre o rejeitaram, a começar pelos Estados Unidos e a antiga União Soviética (bem como a Federação Russa de hoje). Entre elas, como se vê, apenas a França o assinou, mas não o ratificou.
Assim, apesar de legalmente vigente, o Acordo da Lua tem escassa base de reconhecimento e apoio. Não goza do peso jurídico e político necessário para influir nos processos de regulação das atividades de explotação da Lua. Ainda assim, dificilmente deixará de ser referência às futuras discussões e negociações em torno do problema. Ele configura uma experiência rica e proveitosa. Suas principais idéias se harmonizam com as preocupações, leis e acordos sobre desenvolvimento sustentável, hoje em alta em todo o nosso planeta.
Aparentemente, o que mais impediu uma aceitação mais expressiva do Acordo da Lua foi o debate que se travou sobre o conceito de “patrimônio comum da humanidade”, adotado em seus Artigos 4º e 11. O conceito, sem uma definição clara, acabou visto como sinônimo de “propriedade comum da humanidade”, o que levantava problemas jurídicos e políticos de difícil, senão de impossível, solução. Quem seria o titular desta propriedade? Quem representaria a humanidade?
Por essas e outras, Frans von der Dunk, professor holandês, sugeriu a substituição de “patrimônio comum da humanidade” por “province of all mankind”, conforme a versão inglesa do Tratado do Espaço (Art. 1º, § 1º). Esse termo foi duvidosamente traduzido para o português como “incumbência de toda a humanidade”. Maureen Williams, professora argentina, por sua vez, propôs o termo “preocupação comum de toda a humanidade”.
As duas propostas foram apresentadas na 70ª Conferência da International Law Association (ILA), que teve lugar em Nova Déli, Índia, de 2 a 6 de abril de 2002, durante a reunião do Comitê de Direito Espacial da instituição, quando se discutiram emendas para o Tratado do Espaço, a Convenção de Responsabilidade por Danos causados por Objetos Espaciais, de 1972, a Convenção de Registro de Objetos lançados ao Espaço, de 1975, e o Acordo da Lua.
Relator das propostas de revisão do Acordo da Lua, Frans von der Dunk, incluiu, nos artigos 4º, §1º, 11, § 2º, e 11, § 5º, a permissão para a explotação comercial dos recursos lunares, inclusive por entidades não-governamentais. Ele também suprimiu a letra “d” do § 7º do Art. 11, que visa “promover a participação eqüitativa de todos os Estados-Partes nos benefícios auferidos destes recursos” (lunares). Mas ele não defendeu a extensão dos direitos de propriedade à Lua.

Nos anos da Guerra Fria, não havia clima para se admitir a possibilidade de um amplo e inédito regime de cooperação internacional, justamente para explorar recursos naturais tidos como promissores, muito embora não terrestres e não de forma imediata. E, a partir dos anos 80, com a crescente hegemonia global da visão econômica neoliberal, e a supervalorização do papel das empresas privadas e das privatizações, o Acordo da Lua teve reduzidas ainda mais suas chances de êxito. Fundado sobretudo na visão dos países do chamado “Terceiro Mundo” e em suas reivindicações de desenvolvimento e de combate à desigualdade econômica mundial – idéias já então em franca baixa –, ele colocava-se como que na contra-mão da história.
Hoje, o mundo se move no rumo de um novo panorama geopolítico global. Um mundo multipolar tende a se fortalecer. Reafirma-se o multilateralismo como necessidade imprescindível. Ressurge a força política dos países em desenvolvimento, valorizados e mobilizados sobretudo pelos chamados países emergentes, como a China, a Índia, o Brasil, a África do Sul e outros.
A nova disposição de idéias e forças políticas, mesmo que não apóie in totum o texto atual do Acordo da Lua, possivelmente se empenhará para que os recursos da Lua sejam explotados de modo ordenado e seguro, com regulação racional e ampla uso voltado para o bem e o interesse de todos os países da Terra, e não como fator de aprofundamento das desigualdades já tão grandes. Resguardados esses princípios básicos, as empresas poderão ter ativa e importante participação na exploração e uso, inclusive industrial e comercial, das riquezas lunares.

Mas as resistências a este enfoque persistem. Em 2005, por exemplo, a revista Ad Astra (vol. 17, nº 3), da Nacional Space Society, fundada nos Estados Unidos em 1974, publicou um artigo do advogado americano Wayne White Jr. intitulado “Homesteading the High Frontier” (Estabelecendo uma propriedade na fronteira superior) sobre como instituir os direitos de propriedade no espaço. O autor propõe que “os Estados Unidos e os países que pensam da mesma forma aprovem uma legislação nacional, ou, se possível, um acordo, criando um sistema de direitos de propriedade que não violaria a proibição de se fixar soberania territorial, adotada pelo Tratado do Espaço”.
Pela proposta, títulos de propriedade seriam conferidos apenas às entidades que efetivamente ocupam o espaço, enquanto os direitos de propriedade cobririam só a área efetivamente usada, mais uma área de segurança, e seriam válidos enquanto as pessoas e as instalações ocupam a área. As propriedades poderiam ser vendidas, herdadas e hipotecadas do mesmo modo que as propriedades na Terra. Os Estados se comprometeriam a respeitar os direitos de propriedade de outros países, por meio de dispositivos de reciprocidade contidas em suas legislações nacionais.
Wayne White apresenta esta solução como análoga àquela adotada pelos Estados Unidos, Reino Unido, França, Alemanha e Japão, de 1981 a 1983, em suas leis nacionais sobre a mineração nos fundos marítimos (subsolo dos oceanos). Ele conclui o artigo, dizendo que, “seguramente, chegou a hora de as nações envolvidas de atividades espaciais adotem uma legislação que promova o desenvolvimento comercial e o assentamento de uma forma justa para todas as nações”.

Não, essa hora não chegou, e o mais provável é que não chegue nunca. O problema não tem como ser resolvido por meio de legislação nacional de alguns países. Esse caminho representaria um retrocesso desastroso no desenvolvimento progressivo do Direito Internacional. O espaço e os corpos celestes são um tema internacional, de sumo interesse para todos os países. Ele só pode ser solucionado por via da cooperação entre todos os países e com base nas Nações Unidas.

A questão dos direitos de propriedade na Lua é tão relevante que já foi objeto de duas declarações públicas da diretoria do Instituto Internacional de Direito Espacial (IIDS), organização não-governamental criada em 1959, que reúne cerca de 400 estudiosos do assunto e que, em 2008, realizou seu 50º Colóquio Internacional sobre os problemas jurídicos suscitados pelas atividades espaciais. A primeira declaração é de 2004 e a segunda, de 22 de dezembro de 2008. Esta reitera aquela e lhe adiciona novos argumentos.
Eis o trecho central do declaração mais recente, “emitida em vista de visões equivocadas e de debates sobre o tema aparecidos na imprensa”, para “esclarecer” melhor pontos destacados:
“O Direito Internacional estabelece uma série de princípios inequívocos, segundo os quais a exploração e o uso do espaço exterior, inclusive a Lua e outros corpos celestes, são permitidos para benefício da humanidade, mas qualquer tentativa de reclamar direitos de propriedade sobre qualquer parte do espaço exterior, inclusive a Lua e os outros corpos celestes, está explicitamente proibida e não tem validade legal.
O presente regime jurídico internacional dirige-se expressamente aos Estados e, por meio da formulação precisa do Artigo VI do Tratado do Espaço de 1967, também às entidades não-governamentais, indivíduos, pessoas jurídicas e empresas privadas. O objetivo claro deste regime é preservar o espaço exterior, inclusive a Lua e os outros corpos celestes, para a exploração e o uso por parte de toda a humanidade, e não apenas por aqueles Estados e empresas privadas capazes de realizar isso a qualquer hora.
Atualmente, a legislação espacial internacional não contém dispositivos detalhados sobre a exploração dos recursos naturais do espaço exterior, da lua e de outros corpos celestes, embora institua um acordo geral sobre a condução de todas as atividades espaciais, inclusive aquelas realizadas por pessoas e empresas privadas em relação a estes recursos naturais.
O IIDS é de opinião que um regime jurídico específico sobre a exploração de tais recursos precisa ser elaborado no âmbito das Nações Unidas, com base no a Direito Espacial Internacional em vigor, a fim de trazer clareza e certeza jurídica em futuro próximo. O IIDS continuará desempenhando papel ativo em qualquer discussão que venha a ser desenvolvida a respeito.”

Em conclusão, estou certo de que o Brasil prestaria inestimável serviço ao futuro sustentável das atividades espaciais se atuasse incisivamente em favor da discussão e da criação de um instrumento dedicado a criar um robusto estado de direito na volta da humanidade à Lua, desta vez para transformá-la num posto avançado dos melhores ideais e propósitos de nossa espécie.

* Professor de Direito Espacial, Vice-Presidente da Associação Brasileira de Direito Aeronáutico e Espacial, Membro da Diretoria do Instituto Internacional de Direito Espacial, Membro Efetivo da Academia Internacional de Astronáutica, autor dos livros “Introdução ao Direito Espacial” (SBDA-AEB, 1997) e “Direito e Política na Era Espacial: Podemos ser mais justos no espaço do que na Terra?” (Vieira & Lent, 2007). Atualmente, é o Chefe da Assessoria de Assuntos Internacionais do Ministério da Ciência e Tecnologia.